De forma inesperada, la consulta
previa cobró protagonismo en la actual campaña presidencial. El detonante fue
una desafortunada intervención de uno de los candidatos a la presidencia que,
en una entrevista televisiva, afirmó que no aplicaría la Ley de Consulta Previa
en caso ser electo, pues existía un riesgo de manipulación de los pueblos
indígenas. La rectificación posterior, así como el debate que se produjo tanto
en los medios de comunicación como en las redes sociales, puso en evidencia el
desconocimiento que aún existe sobre la agenda indígena así como con lo que
significa la consulta previa.
¿Qué es la consulta previa? En
países como el Perú, en el cual existen pueblos indígenas –originarios, con una
cultura propia–, puede ocurrir que las autoridades estatales tomen decisiones
que afecten los derechos de dichos pueblos. Estos tienen el derecho de decidir sobre cómo vivir
sus vidas. Por lo tanto, el Estado no puede imponerles sin más su propia visión
sobre lo que es o no es conveniente. Por eso, si la decisión estatal (la
medida) pudiera afectar a algún pueblo indígena, antes el Estado debe consultar
la misma. Tras un adecuado proceso de preparación del proceso, de información y
de evaluación de la propuesta por parte del pueblo indígena, los representantes
estatales e indígenas deben sentarse a dialogar y buscar de buena fe un acuerdo
que se considere mutuamente satisfactorio. No se trata, por lo tanto, de un
“plebiscito” o de un “referéndum”.
Si la consulta lograra un
acuerdo, este es vinculante. De no cumplirse, puede pedirse al Poder Judicial
que lo ordene. Si no se logra un acuerdo, el Estado puede tomar una decisión,
pero no podrá disponer de derechos de los que el pueblo indígena es titular y
que no pueden ser dispuestos sin su consentimiento, como es el caso de los
derechos sobre la tierra y los recursos naturales, o el derecho de propiedad
colectiva.
La obligación de consultar a los
pueblos indígenas deriva en el Perú del Convenio 169 de la OIT, un tratado
internacional en vigor para nuestro país desde 1995. Como el Tribunal
Constitucional lo ha declarado como un tratado de derechos humanos, el derecho
a la consulta goza de las garantías establecidas en la Constitución para salvaguardar
los derechos humanos. Por eso, puede interponerse una demanda de amparo ante la
vulneración de este derecho.
El Perú ha sido uno de los
primeros países en diseñar e implementar una política pública sobre la consulta
previa. Ha dictado una Ley (septiembre del 2011) y su reglamento (abril del
2012), así como diversos instrumentos de apoyo (Base de Datos Oficial de
Pueblos Indígenas u Originarios, Guía Metodológica, Registro de Intérpretes,
etc.). Las primeras consultas previas bajo este modelo iniciaron en el 2013. A
la fecha, se han desarrollado más de 20 en campos tan diversos, como proyectos
de hidrocarburos y mineros, hidrovías, normas, políticas y áreas protegidas.
A pesar de los recursos escasos,
la gran mayoría de consultas ha culminado de forma bastante satisfactoria.
Incluso algunas han alcanzado un importante nivel de reconocimiento, como la
consulta del Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y la consulta
de la Hidrovía Amazónica. Sin embargo, subsisten dificultades en la implementación,
que pueden poner en riesgo los derechos de los pueblos indígenas. La consulta
previa del Lote 192 y la demora en iniciar las consultas mineras lo
ejemplifican.
¿Qué necesitamos hacer para
fortalecer la consulta previa? Primero, se debe fortalecer a las entidades
públicas a cargo del tema, en ese sentido, brindarles mayor presupuesto es un
buen paso. A ello se suma que un problema recurrente ha sido la demora excesiva
en el cumplimiento de los acuerdos. Por ello, cumplirlos es crucial para
generar una relación de confianza. Asimismo, es indispensable fortalecer las
capacidades de los pueblos indígenas. Finalmente, debe invertirse en la
difusión del contenido del derecho de la consulta y de otros aspectos de la
agenda indígena, pues la consulta no es todo.
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*Ivan Lanegra, ex viceministro de Interculturalidad.
Publicado en Puntoedu.pucp